加强失信惩戒 构建市场监管长效机制

市场监管总局连续公布三个部门规章和规范性文件,强化信用约束加强失信惩戒。业界普遍认为,这对推动构建以信用为基础的市场监管长效机制、维护公平竞争市场秩序、激发市场主体活力、促进高质量发展将发挥重要作用。

近日,市场监管总局公布《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》(以下简称办法)、《市场监督管理行政处罚信息公示规定》(以下简称规定)、《市场监督管理信用修复管理办法》(以下简称修复办法)三个部门规章和规范性文件,自今年9月1日起施行。

       扩大失信列入范围

办法将设列严重违法失信名单领域严格限定在严重危害人民群众身体健康和生命安全,严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序,拒不履行法定义务、严重影响行政机关公信力等严重违法失信行为。重点聚焦食品、药品和特种设备等直接关系人民群众生命健康安全,以及侵害消费者权益等市场监管领域,强化信用约束和失信惩戒。

为避免过罚不当、小过重罚和失信惩戒措施滥用,办法第二条明确规定了列入标准:当事人违反法律、行政法规,性质恶劣、情节严重、社会危害较大,受到市场监管部门较重行政处罚的,市场监管部门依照本办法规定列入严重违法失信名单。其中,较重行政处罚的设定参考行政处罚法规定的可以申请听证的行政处罚类型,主要包括按照从重处罚原则处以罚款、吊销许可证件、限制开展生产经营活动等行政处罚。

同时,办法第十二条规定列入严重违法失信名单时还应当综合考量主观恶意、违法频次、持续时间等因素,确属性质恶劣、情节严重、社会危害较大的,方可列入严重违法失信名单,确保客观公正。

国家行政学院政法部民商经济法室主任、教授王伟指出,与以往的制度相比,新的制度设计不仅运用列举方法明确应当列入严重违法失信名单的具体情形,而且从过去的片面关注违法频次等,转变为更加重视违法行为的主观恶性和行为后果的严重性,强调对主观恶意、违法频次、持续时间、处罚类型、罚没款数额、产品货值金额、对人民群众生命健康的危害、财产损失和社会影响等因素的综合考量,大大提高了严重违法失信名单的列入门槛,大幅减少了严重违法失信名单列入数量。

考虑到列入情形大多数以行政处罚为依据,办法第十三条规定列入严重违法失信名单有关告知、听证、送达、异议处理等程序应当与行政处罚程序一并实施,由执法机构在行政处罚程序中,对是否列入严重违法失信名单作出认定。这样便于执法办案人员综合考量当事人主观恶意、违法频次、违法持续时间等因素,依法、全面、准确地认定严重违法失信名单。同时,为加强对列入严重违法失信名单行为的规范和监督,办法第二十二条规定“县级、设区的市级市场监督管理部门作出列入严重违法失信名单决定的,应当报经上一级市场监督管理部门同意”,确保列入决定依法合规、稳妥审慎。

为鼓励违法失信当事人主动纠错、重塑信用,激发市场主体活力,办法第十六条、十七条等明确了申请提前移出(信用修复)严重违法失信名单的条件和程序,既体现对当事人的有效惩戒,又给予当事人重塑信用、改过自新的机会。办法规定,当事人被列入严重违法失信名单满一年后,已经自觉履行行政处罚决定中规定的义务、已经主动消除危害后果和不良影响、未再受到市场监管部门较重行政处罚的,可以向作出列入决定的市场监管部门申请提前移出。

上海市司法局副局长、法学教授罗培新认为,办法统一整合市场监管领域严重违法失信情形,建立规范统一的严重违法失信名单管理制度,实现严重违法失信名单列入标准、程序、失信惩戒和信用修复的法治化、标准化和规范化,极大夯实了信用监管的基础性功能。

       警告处罚不予公示 

行政处罚信息是企业信用信息的重要组成部分。据悉,规定进一步完善了行政处罚信息公示制度,形成具有梯次的行政处罚信息公示期限和信息公示、信用修复的闭环,客观上达到褒扬诚信经营、惩戒失信行为的效果,解决传统监管手段难以解决的问题,并对传统监管起到补充促进作用。

中国商报·法治周刊记者注意到,规定主要包括四方面内容。

首先是调整信息公示期限。将市场监管部门行政处罚信息一般公示期限由5年缩短为3年,并按分级分类管理原则,规定仅受到警告行政处罚的不予公示,仅受到通报批评或者较小数额罚款的行政处罚信息公示期限为3个月。被限制开展生产经营活动、限制从业超过3年的,按照实际限制期限执行公示。上述规定也与其他部门有关行政处罚信息公示周期基本一致。

其次是建立提前停止公示制度。规定公示已满一定期限,且符合相关条件的,当事人可以申请提前停止公示;受到较为严重行政处罚的,不得提前停止公示。同时规定具体实施办法由总局另行制定,便于根据实际情况及时进行修正。相关内容在修复办法中予以细化,为企业提供重塑信用的机会。

再次是规定信息公示救济路径。顺应企业呼声,参照新修订的行政处罚法相关要求,规定了行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效后,撤回行政处罚信息公示的制度。比如,规定第十一条明确,行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的,市场监督管理部门应当在三个工作日内撤回行政处罚公示信息并说明理由。

最后是明确适用范围。考虑到机构调整和药品监管、知识产权管理行政处罚权行使情况,明确“国务院药品监督管理部门和省级药品监督管理部门实施行政处罚信息公示”适用该规定。

规定强调,市场监督管理部门应当严格履行行政处罚信息公示职责,按照“谁办案、谁录入、谁负责”的原则建立健全行政处罚信息公示内部审核和管理制度。办案机构应当及时准确录入行政处罚信息。负责企业信用信息公示工作的机构应当加强行政处罚信息公示的日常管理。

对此,中央财经大学法学院教授高秦伟指出,传统监管模式对所有监管主体平均用力,监管成本高,市场主体压力大、受干扰多。以信用为基础的新型监管机制按照市场主体信用状况采取差异化的监管措施。对信用较好、风险较低的市场主体,降低抽查比例和频次。对违法失信、风险较高的市场主体,适当提高抽查比例和频次,列入重点信用监管范围,使监管力量“好钢用在刀刃上”,努力做到对诚信守法者“无事不扰”,对违法失信者“利剑高悬”。

       明确不同修复方式

当前,随着社会信用体系建设的深入推进,修复制度不健全、信用修复难等问题愈发凸显。主要表现为公示期限较长、信用修复程序不完备、与其他部门不协调等问题,迫切需要进一步健全完善市场监管部门信用修复制度。在此情况下,修复办法通过健全完善信用修复管理制度机制,推动解决信息公示期限较长、信用修复机制不健全等问题,有利于鼓励违法失信当事人重塑信用,激发市场主体活力,构建放管结合、宽严相济、进退有序的信用监管新格局,为建设高标准市场体系、促进高质量发展创造有利条件。

修复办法第二条针对不同的违法失信情形,规定了不同的信用修复方式。针对被列入经营异常名录或严重违法失信名单的,应当予以移出。针对被标记为个体工商户异常记载状态的,应当予以恢复。针对在国家企业信用信息公示系统公示的行政处罚信息,应当予以提前停止公示。

根据规定的有关条款,按照过罚相当、分级分类的原则,针对不同领域行政处罚,综合考量行政处罚性质、情节和社会危害程度等因素,设置与违法程度相对应的修复时限、条件,确保惩戒与教育相统一。一方面,修复办法第六条规定一般行政处罚信息公示期满六个月后可以申请信用修复。对于关系人民群众身体健康和生命安全的食品、药品、特种设备领域行政处罚信息公示期满一年,方可申请信用修复,进一步强化失信惩戒。同时,规定当事人已经自觉履行行政处罚决定中规定的义务、主动消除危害后果和不良影响后方可申请信用修复,以鼓励违法失信当事人主动纠错、改过自新。另一方面,修复办法规定申请信用修复前“未因同一类违法行为再次受到市场监督管理部门行政处罚、未在经营异常名录和严重违法失信名单中”,旨在对“屡罚屡犯、屡禁不止”的当事人强化信用监管,避免信用修复滥用。

至于严重违法失信名单信用修复条件,根据办法有关规定,修复办法第七条规定当事人被列入严重违法失信名单满一年,已经自觉履行行政处罚决定中规定的义务、已经主动消除危害后果和不良影响、未再受到市场监督管理部门较重行政处罚,可以申请信用修复。

值得一提的是,修复办法在保护当事人信用修复权益方面作出了三方面规定:一是规定受理程序。不予受理的,应当说明理由。二是明确工作期限。市场监管部门应当在规定的期限内完成信用修复程序,不得无故拖延。三是当事人不服市场监管部门信用修复决定的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼,监督市场监管部门依法依规实施信用修复。

为提升信用修复效能,修复办法加强部门间协调联动,强化协同修复。在申请条件和审核时限等方面,尽量保持与其他部门规定协调一致。办法第十一条规定市场监管部门在作出信用修复决定后,应当在三个工作日内将相关信息推送至其他部门。同时规定按照“谁认定、谁修复”原则,市场监管部门在收到相关部门提供的信用修复信息后,在五个工作日内配合在公示系统中停止公示、标注失信信息,避免“重复修复”“多头修复”。

修复办法强调,市场监管部门未依照规定履行职责的,上级市场监管部门应当责令改正。对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照《市场监督管理行政执法责任制规定》等予以处理,加大对违法违纪人员责任追究力度。同时规定各级市场监管部门要通过自查、大数据分析和投诉举报等手段,及时监测有关工作情况,进一步强化履职监督,避免权力滥用,严禁收取任何费用,确保依法依规开展信用修复。

       严重违法失信名单更加细化 

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哪些情形将被纳入严重违法失信名单?《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》第二条明确:当事人违反法律、行政法规,性质恶劣、情节严重、社会危害较大,受到市场监督管理部门较重行政处罚的,将列入严重违法失信名单。

具体来看,在食品安全领域,若存在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质;生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品;生产经营未按规定注册的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉,或者未按注册的产品配方、生产工艺等技术要求组织生产;生产经营的食品标签、说明书含有虚假内容,涉及疾病预防、治疗功能,或者生产经营保健食品之外的食品的标签、说明书声称具有保健功能……有上述违法行为,且属于上述第二条规定情形的,将被列入严重违法失信名单。

而破坏公平竞争秩序和扰乱市场秩序违法行为,比如故意侵犯知识产权;价格串通、低价倾销、哄抬价格;对关系国计民生的商品或者服务不执行政府定价、政府指导价,不执行为应对突发事件采取的价格干预措施、紧急措施;组织、策划传销或者为传销提供便利条件……也被列入严重违法失信名单的管理范围。

       构建市场监管长效机制 

●设列严重违法失信名单领域严格限定在严重危害人民群众身体健康和生命安全,严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序,拒不履行法定义务、严重影响行政机关公信力等严重违法失信行为。

●进一步完善行政处罚信息公示制度,形成具有梯次的行政处罚信息公示期限和信息公示、信用修复的闭环,客观上达到褒扬诚信经营、惩戒失信行为的效果,解决传统监管手段难以解决的问题,并对传统监管起到补充促进作用。

●通过健全完善信用修复管理制度机制,推动解决信息公示期限较长、信用修复机制不健全等问题,有利于鼓励违法失信当事人重塑信用,激发市场主体活力,构建放管结合、宽严相济、进退有序的信用监管新格局。

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